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La seguridad alimentaria en México

Salud Pública Méx 2014; Vol. 56(1):92-98

Indice

Autores

Nuria Urquía-Fernández, D en C Biol.(1)

(1) Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. México.

Resumen

El panorama de la seguridad alimentaria y nutricional en México se aborda a partir de los cuatro pilares que la componen: disponibilidad, acceso y uso de los alimentos, y estabilidad de la oferta, así como desde las dos caras de la malnutrición en México: obesidad y desnutrición. Los datos se analizan a partir de los indicadores de seguridad alimentaria de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, de la Escala Mexicana de Seguridad Alimentaria (EMSA) y de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2012. Combinando la producción e importación de alimentos en México, la disponibilidad energética es de 3 145 kilocalorías por persona al día, uno de los índices más elevados del mundo. En contraste, el país está afectado por una doble carga de malnutrición: frente a 14% de desnutrición infantil, 30% de la población adulta sufre de obesidad. Más de 18% de la población está en pobreza alimentaria por ingreso. La población reporta una importante carencia alimentaria, concentrada en siete estados de la federación. La estructura productiva que subyace en estos indicadores refleja un panorama altamente heterogéneo que se traduce en un bajo crecimiento de la productividad nacional en los últimos años. La seguridad alimentaria es un concepto multidimensional. Para alcanzar la seguridad alimentaria de la población mexicana, se requiere un rediseño de política, estrategias tanto productivas como sociales y refuerzo a los mecanismos de gobernanza institucional.

Palabras clave: seguridad alimentaria; desnutrición; México

Abstract

An overview of food security and nutrition in Mexico is presented, based on the analysis of the four pillars of food security: availability, access, utilization of food, and stability of the food supply. In addition, the two faces of malnutrition in Mexico were analyzed: obesity and undernourishment. Data were gathered from the food security indicators of the United Nations’s Food and Agriculture Organization, from the Mexican Scale of Food Security, and from the National Health and Nutrition Survey. Mexico presents an index of availability of 3 145 kilocalories per person per day, one of the highest indexes in the world, including both food production and imports. In contrast, Mexico is affected by a double burden of malnutrition: whereas children under five present 14% of stunt, 30% of the adult population is obese. Also, more than 18% of the population cannot afford the basic food basket (food poverty). Using perception surveys, people reports important levels of food insecurity, which concentrates in seven states of the Mexican Federation. The production structure underlying these indicators shows a very heterogeneous landscape, which translates in to a low productivity growth across the last years. Food security being a multidimensional concept, to ensure food security for the Mexican population requires a revision and redesign of public productive and social policies, placing a particular focus on strengthening the mechanisms of institutional governance.

Key words: food security; undernourishment; Mexico

Autor de correspondencia: PhD. Nuria Urquía Fernández. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.Farallón no. 130, Jardines del Pedregal. 01900 México, DF, México Correo electrónico: Nuria.Urquia@fao.org

Texto

La seguridad alimentaria saltó a la primera página de las agendas políticas mundiales a raíz de los acontecimientos que se desencadenaron tras la aparición de la crisis financiera energética y alimentaria de 2008. El impacto de la crisis no se transmitió de forma homogénea a todos los países. Las respuestas descoordinadas de los grandes productores mundiales amplificaron el impacto negativo a nivel internacional y crearon gran inestabilidad, volatilidad de precios y un aumento generalizado de los precios de los granos básicos. El impacto negativo que esta crisis tuvo en la seguridad alimentaria mundial no se hizo esperar. Los avances en el alcance del primer objetivo del milenio, de disminuir a la mitad el porcentaje de personas en desnutrición se ralentizaron bruscamente. Si en el periodo 2005-2008 la población subalimentada en los países en desarrollo disminuyó 33 millones de personas (de 885 a 852 millones), en el periodo 2008-2012 la población con subalimentación ha permanecido invariable.1

Los países y los organismos internacionales multilaterales, incluso el grupo de las 20 potencias, llamaron a tomar medidas urgentes para mitigar el impacto a corto plazo aumentando la ayuda internacional para asegurar el suministro de alimentos así como los fondos para reforzar los sistemas productivos, particularmente en África subsahariana, sur de Asia y Centroamérica.2 Por otra parte se crearon, a nivel internacional, mecanismos para asegurar una información transparente de la disponibilidad de la oferta como el Sistema de Información de Mercados Agrícolas (AMIS), y mecanismos de alerta temprana para evitar medidas unilaterales distorsionadoras de los mercados globales como el Foro de Respuesta Rápida del AMIS.

De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval),3 el impacto en México no fue menor. En paralelo a una brusca caída del producto interno bruto (PIB) se observó un rápido aumento de la pobreza alimentaria de México, la cual pasó de 13.8% de la población en 2006, a 18.2% en 2010, revirtiendo la tendencia positiva en la disminución de la pobreza alimentaria que se había venido produciendo desde 1996. En paralelo, los índices de carencia alimentaria aumentaron de 21.7 a 24.9% de la población entre 2008 y 2010. A raíz de estos hechos, o como su consecuencia, tienen lugar dos acontecimientos trascendentales en México que han modificado el escenario de la política sobre la seguridad alimentaria de la población. El primero es la reforma constitucional en 2011 de los artículos 4 y 27 para reconocer el derecho a la alimentación como un derecho fundamental de todas y todos los mexicanos. El segundo es el lanzamiento de la Cruzada Nacional contra el Hambre, lo que se ha traducido en el lanzamiento de un nuevo Programa en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, el Programa Nacional México sin Hambre.

¿De qué hablamos cuando hablamos de seguridad alimentaria?

El término de seguridad alimentaria puede resultar confuso desde un punto de vista conceptual. Conforme a la definición alcanzada durante la Cumbre Mundial de la Alimentación celebrada en 1996 en la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la agricultura (FAO), “existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana”.4 Antes de entrar en el análisis de los datos es preciso explicar a qué se refiere la FAO cuando habla de niveles insuficientes de seguridad alimentaria para, a su vez, explicar la diferencia entre los conceptos que maneja la FAO sobre la prevalencia de la subnutrición en México y los que publica el Coneval en relación con la pobreza alimentaria o a la población con carencia alimentaria.

Conforme al estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2013, publicado por la FAO,1 más de 840 millones de personas sufren de subalimentación profunda. Para ellos, la disponibilidad de energía alimentaria no es adecuada ni siquiera para cubrir las necesidades mínimas de un estilo de vida aceptable. Este estado de privación alimentaria se ha mantenido además por un periodo superior a un año, por lo cual esta población sufre de una forma extrema de inseguridad alimentaria.

El valor del indicador de prevalencia de la subalimentación para cada país se calcula como una función de varios indicadores, en particular:

• la disponibilidad neta de alimentos para consumo humano, sea por producción nacional o sea por importaciones después de haber descontado exportaciones y otros usos, y transformado en calorías, lo que nos da la disponibilidad energética alimentaria;

• la población total del país;

• una estimación de las pérdidas y de los desperdicios de alimentos postproducción;

• parámetros relativos a las necesidades de energía alimentaria con base en: sexo, edad y la talla de la población;

• datos relativos al acceso físico y económico a los alimentos que normalmente se obtienen a partir de las encuestas de los hogares;

• así como funciones de distribución normal del consumo de los alimentos de la población, las variaciones de los promedios y las asimetrías en la distribución del consumo habitual de alimentos de la población.

Los coeficientes de variación y los cálculos de la asimetría de la distribución del consumo alimentario se han calculado para aquellos países que realizan encuestas de consumo de los hogares, como es el caso de México, y permiten un ajuste de los niveles de prevalencia de la subalimentación de la población.1

Cuando se aplican estos cálculos para México obtenemos que el porcentaje de personas subalimentadas de México está por debajo de 5% de la población, el valor más pequeño para el que la metodología de la FAO produce estimaciones fiables. Por tanto, desconocemos si este valor ha sufrido variaciones significativas en los últimos años por debajo de esta cifra.

Es necesario calificar lo que esta cifra indica para el caso de México y lo que no indica. Es un parámetro que permite comparar la situación entre países utilizando una metodología común (cuadro I) y asimismo ver evoluciones en el tiempo dentro del mismo país. Sin embargo, es necesario indicar que la prevalencia de la subalimentación en México es un valor agregado para todos los segmentos de la población y para todo el país que no refleja ni las grandes divergencias entre los estados, ni entre poblaciones de distintas edades o distintos ingresos. Por otro lado, tampoco ofrece información sobre qué tipos de alimentos se ingieren o si la ingestión de micronutrientes es adecuada. Para obtener una información más precisa sobre la seguridad alimentaria de México es imprescindible complementar este dato con otros indicadores como índices de producción de alimentos, precios y su volatilidad, gastos alimentarios, indicadores antropométricos, así como índices “basados en la experiencia”, que estén sustentados en encuestas a la población y que contengan preguntas incluidas en una escala de seguridad alimentaria similar a la Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria. México es uno de los países pioneros en este último indicador, al evaluar el Coneval desde 2008 la carencia de acceso a la alimentación mediante la Escala Mexicana de Seguridad Alimentaria (EMSA).

Cabe además señalar un aspecto particular para el caso mexicano. Como indicábamos anteriormente, una parte importante del valor del índice de prevalencia de la subalimentación para México está conformada por los datos de oferta de alimentos, reflejados en las hojas de balance alimentario, es decir, los alimentos disponibles producidos en el país o importados convertidos en calorías. La disponibilidad energética de los alimentos para México es de 3145 kilocalorías por persona al día,5 un valor que se encuentra entre los más altos del mundo, comparado con las 2362 kcal de requerimiento que señala la FAO.6 A pesar de que la cifra de prevalencia de la subalimentación incorpora otros parámetros que ya hemos mencionado en la introducción, el peso de la disponibilidad alimentaria en el valor final es muy significativo. El porcentaje de prevalencia de subalimentación para México, menor a 5% contrasta con el indicador relativo a la carencia alimentaria que reporta la población, que en 2010 alcanzó 24.9%, superior al de pobreza alimentaria en el mismo periodo (18.2%) y más de dos veces superior al porcentaje de pobreza extrema, que alcanzó el 11% en 2010.3

Es por esta razón que, a iniciativa de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), y como resultado de un trabajo conjunto entre la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) , la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) y el Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo (CIAD), se realizó un análisis de la seguridad alimentaria de México. Para ello se estudiaron los cuatro pilares básicos en los que se basa el concepto, la disponibilidad de la oferta, el acceso físico y económico, la estabilidad de la oferta, el uso adecuado (es decir, la calidad e inocuidad de los alimentos). Este estudio estuvo complementado por un análisis de la doble carga de la malnutrición en México, el cual refleja los estados de desnutrición, sobrepeso y obesidad de niños, adolescentes y adultos. El estudio contiene además un análisis del contexto internacional que resume los grandes desafíos globales a los que se enfrenta la seguridad alimentaria, así como un estudio sobre los mecanismos de gobernanza de la seguridad alimentaria en México y a nivel mundial.

Los resultados fundamentales de ese análisis suponen una primera línea base de la seguridad alimentaria a nivel nacional en un momento especialmente importante, con el lanzamiento de la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH). Se presenta a continuación un brevísimo resumen de los principales hallazgos y se reproducen los mensajes que contiene el estudio invitando a su lectura completa para poder tener acceso a una información más detallada de este trabajo: Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en México, 2012.5

Panorama de la seguridad alimentaria y nutricional en México: la doble carga de la malnutrición

La seguridad alimentaria y nutricional en México presenta un panorama de grandes contrastes. Si bien la oferta de energía alimentaria disponible en México sobrepasa los requerimientos para cubrir la demanda, las fuertes deficiencias en el acceso originan un panorama heterogéneo de grandes carencias que requiere de intervenciones focalizadas en ciertos grupos de población y en ciertas regiones.

Al deficiente acceso a los alimentos de grupos importantes, se suma la desnutrición crónica infantil aún por atender, al igual que la alta prevalencia de sobrepeso y obesidad en niños, adolescentes y adultos. La doble carga de la malnutrición impide el adecuado desarrollo físico e intelectual del individuo al mismo tiempo que aumenta el riesgo de enfermedades crónicas no transmisibles, con grandes costos directos e indirectos para las familias y la sociedad.

Los últimos datos publicados por el Instituto Nacional de Salud Pública7 indican que más de la cuarta parte de los mexicanos tiene acceso deficiente a la alimentación. Se han producido avances significativos en la eliminación de la desnutrición infantil entre 1988 y 2012; sin embargo, casi 1.5 millones de menores de cinco años, lo que significa un elevado 14% de los preescolares mexicanos, presentan baja talla para la edad, indicador de desnutrición crónica. En población indígena la prevalencia es de más del doble: 33.1%. Adicionalmente, el sobrepeso y obesidad en niños, adolescentes y adultos se ha convertido en un problema de salud pública.

En el ámbito productivo, pese al dinamismo de las exportaciones agroalimentarias, el déficit de la balanza comercial agroalimentaria se duplicó entre 2000 y 2011 para alcanzar los 5000 millones de dólares y las importaciones en volumen de varios productos estratégicos (arroz, maíz amarillo, trigo, soya) han aumentado hasta superar su producción nacional. Ello está directamente relacionando con una baja productividad del sector. El crecimiento del PIB agrícola –que incluye ganadería, aprovechamiento forestal, caza y pesca– se mantuvo en valores promedio en torno a 1.1% anual entre 2000 y 2011.8

Existe además una gran concentración productiva. El 50% del valor total de la producción agrícola y el de la producción de alimentos de origen animal se concentra en siete entidades federativas: Jalisco, Veracruz, Sinaloa, Michoacán, Sonora, Chiapas y Puebla. De los 5.3 millones de unidades económicas rurales (UER) del país, las empresariales “pujantes” y “dinámicas” representan 8.7% del total y generan 74.2% de las ventas del sector.9 El 50% de esas UER también se concentran en siete estados: Sinaloa, Sonora, Chihuahua, Jalisco, Guanajuato, Tamaulipas y Baja California.

Dentro del escenario de las UER de México, 22.4% de las UER es catalogado como “familiares de subsistencia sin vinculación al mercado”, es decir, sin ventas de producción propia, mientras que 50.6% corrresponde a “UER familiares de subsistencia con vinculación al mercado”. Estos dos estratos corresponden a UER cuyos integrantes se encuentran en condiciones de pobreza, dados los niveles de ingresos (agropecuarios, jornales, subsidios, remesas, otros) que obtienen. En el primero se da una mayor participación de mujeres, así como una mayor presencia relativa de personas que hablan alguna lengua indígena.

La brecha productiva, de capital, capacidades e ingreso entre las unidades económicas rurales de subsistencia –con y sin acceso al mercado– y las empresariales, es muy grande.

El universo de productores lo completan un millón de UER en transición, con distribución más homogénea en el país. Es en este estrato de productores donde los programas de asistencia técnica asociados a programas de financiamiento con un enfoque territorial y por producto pueden alcanzar un impacto significativo, como lo prueban algunos programas técnicos de Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), o los organismos de la Coordinadora Nacional de las Fundaciones Produce, AC (Cofupro).

Mensaje final

El esfuerzo conjunto de las varias instituciones y renombrados expertos ha permitido la elaboración del Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en México 2012, un valioso insumo para la toma de decisiones informada en el diseño de una política alimentaria para México y para la elaboración del Programa Nacional México sin Hambre, previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. A modo de conclusión, se reproducen algunos de los mensajes finales extraídos de este estudio.

• “La crisis de los precios de los alimentos colocó el tema de la seguridad alimentaria en la agenda política internacional y nacional rebasando las fronteras de los organismos y foros especializados. La crisis evidenció problemas en los mercados, así como cambios estructurales en la oferta y la demanda de alimentos y puso de manifiesto la necesidad de construir una gobernanza global sólida para proteger intereses comunes. Ésta es una oportunidad para replantear un nuevo paradigma de desarrollo desde la perspectiva de la seguridad alimentaria y repensar la institucionalidad nacional de una política afín con su carácter multidimensional.

• ”Las crisis financiera y alimentaria mostraron efectos inmediatos en la disminución de los ingresos de la población y en el consecuente aumento de sus niveles de inseguridad alimentaria. La estrecha correlación entre la carencia alimentaria y el ingreso laboral confirma la necesidad de apuntalar la principal fuente de recursos de la población: su trabajo. En 2010 22.2% de los hogares tuvo que disminuir la cantidad y calidad de alimentos que suele consumir e inclusive llegó a experimentar hambre debido a la falta de dinero u otros recursos. El acceso deficiente a los alimentos es una manifestación de una profunda precariedad y un posible efecto de procesos de acumulación de desventajas. En 2010 se registró que casi ocho de cada 10 carentes por acceso a la alimentación no tienen seguridad social, uno de cada tres no tiene acceso a servicios de salud y alrededor de tres de cada 10 habita en viviendas de mala calidad. A pesar de ello, los programas de ayuda alimentaria benefician sólo a cuatro de cada 10 hogares carentes de acceso a la alimentación.

• ”Los estados donde los niveles de pobreza tienden a ser mayores, tienden a presentar los niveles más elevados de carencia por acceso a la alimentación. Corresponden a regiones en donde predominan las unidades económicas rurales familiares de subsistencia. Sólo siete entidades del país y 128 municipios concentran a poco más de 50% de la población carente de alimentos. Son típicamente rurales, de mayor presencia indígena.

• ”La desigualdad en acceso a recursos, activos, capacidades e ingresos, y acceso alimentario es central para la seguridad alimentaria. La concentración geográfica del valor de la producción de alimentos y de unidades económicas rurales empresariales dinámicas en pocas entidades federativas expresa una desigualdad crítica. El crecimiento agrícola con la participación de los pequeños agricultores, la mayoría en el país, especialmente las mujeres, será más eficaz para reducir la pobreza si permite aumentar los ingresos de los trabajadores y generar empleo para la población en pobreza. La valoración de sus medios de vida se puede acrecentar con una atención de fomento productivo –asociado al apoyo asistencial– capacitación y organización para la recuperación de los recursos naturales. Su contribución a la seguridad alimentaria se dará a través de una ganancia en la calidad y cantidad de la alimentación del hogar de forma permanente y sustentable, a través de la conservación de recursos genéticos y de la agrobiodiversidad.

• ”El ámbito territorial y los ecosistemas son elementos cada vez más importantes a considerar cuando se trata de la disponibilidad de alimentos y desarrollo. Es en un territorio, articulado a un ecosistema, en donde se tienen ciertos recursos naturales, de cierta calidad, acceso a agua, mercados locales, diversos estratos de productores y cierta especialización. Es la dimensión en la que se pueden crear lazos de confianza y fortalecimiento de capital social para incursionar en actividades económicas diferentes, etapas del proceso productivo, y expresar necesidades y propuestas.

• ”La estructura del gasto público orientado a la agricultura resulta inadecuada para promover la inversión en la agricultura. El gasto destinado a bienes públicos productivos representa apenas 18% comparado con los bienes privados de beneficio social (33%). El enfoque de doble vía supone actuar en paralelo: atender necesidades inmediatas y crear condiciones para mejorar empleo e ingresos.

• ”El sistema de investigación y desarrollo –y extensión– tiene que adecuarse a la demanda de los distintos estratos de productores, incluidos los de poca o nula relación con el mercado, entre ellos, los hablantes de una lengua indígena; que articule aspectos técnico-productivos, económicos y medioambientales. Estratégicamente la atención al millón de UER en transición a través de programas de extensionismo focalizado con enfoque territorial, asociado al financiamiento y el seguro agropecuario podría traducirse en un cambio trascendental en el panorama productivo de México. Los esquemas utilizados actualmente por el FIRA o las fundaciones Produce ofrecen ejemplos que merecen consideración.

• ”La erradicación de la inseguridad alimentaria requiere un rediseño de una política y estrategias orientadas a tal fin, en un proceso participativo que considere la multidimensionalidad de la seguridad alimentaria, la institucionalidad que asegure la coordinación y coherencia de las políticas sectoriales y la propuesta de los recursos indispensables. La complejidad –económica, social, política y ambiental– de la seguridad alimentaria demanda una participación amplia en el debate sobre las distintas opciones que se tienen para asegurar una disponibilidad suficiente, estable, inocua y sustentable de alimentos.”

Referencias

1. FAO, FIDA, PMA. El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2013. El crecimiento económico es necesario pero no suficiente para acelerar la reducción del hambre y la malnutrición [documento en internet]. Roma: FAO, 2013. Disponible en: http://www.fao.org/docrep/019/i3434s/i3434s00.htm

2. FAO. Guía para la acción normativa y programática a nivel país para afrontar el aumento de los precios de los alimentos [documento en internet]. Roma: FAO. 2011. Disponible en: http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/ISFP/IFSP_Guide_SPA_web.pdf

3. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Dimensiones de la seguridad alimentaria: evaluación estratégica de nutrición y abasto. México, DF: Coneval, 2010.

4. Cumbre Mundial sobre la Alimentación 1996. Declaración de Roma sobre la seguridad alimentaria mundial. Roma: FAO, 1996.

5. FAO. Panorama de la seguridad alimentaria y nutricional en México 2012. Informe país. México: FAO, Sagarpa, Sedesol, Coneval, INSP, 2013.

6. FAO. Indicadores de seguridad alimentaria [documento en internet]. Roma: FAO, 2012. Disponible en: http://www.fao.org/economic/ess/ess-fs/ess-fadata/en/

7. Gutiérrez JP, Rivera-Dommarco J, Shamah-Levy T, Villalpando-Hernández S, Franco A, Cuevas-Nasu L, et al. Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2012. Resultados nacionales. Cuernavaca, México: Instituto Nacional de Salud Pública, 2012.

8. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Sistema de cuentas nacionales de México [documento en internet]. México, 2012. Disponible en: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/scn/.

9. FAO. Diagnóstico del sector rural y pesquero: identificación de la problemática del sector agropecuario y pesquero de México [documento en internet]. México: FAO, Sagrapa, 2012. Disponible en: http://www.sagarpa.gob.mx/programas2/evaluacionesExternas/Lists/Otras%20Evaluaciones/Attachments/22/Procampo%20Diagnostico%20FINAL%2022.03.212.pdf

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